粤港澳大湾区作为中国区域经济的重要部署，一个重要意义就是使粤港澳从一个地域概念成为一个区域概念。本文从政策分析的角度，以区域约束力这一概念为逻辑起点，对粤港澳大湾区高等教育合作发展的政策导向与制度框架作一探讨。

一、区域、区域性与区域约束力

所谓区域是指依据一定的标准划分的人类社会活动的一定地域空间。从目前一个国家的区域存在方式来看，有以行政区划为单位形成区域，如省（州）域、市域、县域等，这些都是以不同的行政权力覆盖范围为标准；也有跨行政区划的区域，除了地域彼此毗邻外，这类区域还通过建立具有一定行政性质与功能的某种规划或某些规则、机制而形成的，如我国长江三角洲区域（跨省市域行政区划）、粤港澳大湾区（不仅跨行政区域，而且跨境）、京津冀区域（跨省市域行政区划）、成渝双城经济圈区域（跨省市域行政区划）等。区域这一概念也并不局限于一个国家内部，它还可以是跨国跨境的“国际区域”，如东盟、欧盟、非盟等合作机制形成的区域概念等。

区域性是一个与区域划分标准相关联的概念，衡量区域性强弱的一个重要表征便是区域的约束力。所谓约束力，本是一个物理学的概念，指的是物体受到一定场力（仅由空间位置决定的力叫场力）限制的现象，限制物体的位置和运动条件称作物体所受的约束，实现这些约束条件的物体称为约束体，受到约束条件限制的物体叫做被约束体，把约束对物体的作用力称为约束力。

区域约束力与区域的自然属性和社会属性关系密切，同样涉及到政治、经济、文化诸因素及自然诸因素。区域约束力首先来自于政治、经济、文化、宗教等多方面，它们往往通过建立组织或机制形成约束力。

作为一种主动建构的区域，什么才是“最有用”的区域？简单而言，就是区域的构成意图（目标）与功能达成度和实现度最高。美国区域经济学家胡佛（E.W.Hoover）曾提出“最有用的区域分类，也就是那些遵循行政管理范围的边界划分而成的区域。”他所说的“最有用”的区域最有可能是行政区划而成的区域。

二、粤港澳大湾区的区域特点对区域约束力的影响

属于湾区性质和类型的粤港澳大湾区，除了具有湾区共同的特点诸如开放性、创新性、国际性等外，又有与其他一些湾区不同的特殊之处。

第一，粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）不同于一般的行政区域，即它不是由某一个行政区域，而是三个大的行政区域（其中两个为特别行政区）组成的。而广东区域又下属了9个独立的次行政区域，也就是说大湾区是一个跨单一行政区域的区域。在我国宏观制度体制下大湾区的行政约束力并不弱，这也为其成为一个“最有用”的区域奠定了前提条件和政治基础。

第二，大湾区建设战略目标的一个重要定位是创新湾区、科技湾区，即打造“具有全球影响力的国际科技创新中心”。大湾区的区域约束力必须处理和平衡好自上而下的政府主导与自下而上的主体活力的关系，在两者之间保持必要的张力。

第三，大湾区的一个最为突出的区域特征，便是“一国两制，三个关税区、三种法律体系”，这是在国际上一个国家内的其他湾区或区域所没有的。要全面准确贯彻“一国两制”方针，坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一，充分认识到“一国”原则愈坚固、“两制”优势愈彰显的深远意义。根据这一重要认识设计好区域的行政约束力，使大湾区独特的区域特征真正彰显出最大的治理优势和治理效能，推动大湾区行稳致远，成为“最有用”的区域。

第四，大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要的战略地位，也是国家区域重大战略和区域协调发展战略的重要组成部分。如何依托香港、澳门作为自由开放经济体和广东作为改革开放排头兵的优势，深入探讨基于使命和责任的大湾区治理模式，尤其是作为国家重要且特殊区域的区域约束力，将制度优势真正转化治理效能问题，对于推动国家区域发展战略中治理体系和治理能力现代化，具有重要的现实意义。

第五，粤港澳地域毗邻，且文化同源、文脉相亲、人缘相亲、民俗相近，大湾区建设在充分考虑区域的行政约束力等区域约束力的同时，文化约束力的力量不可小觑，特别是在空间约束力的加持下尤甚。通过文化的弥散和渗透，最终使区域约束力不仅成为区域发展的一种硬实力，而且成为区域繁荣的一种文化软实力。

三、区域行政约束力下粤港澳大湾区高等教育政策导向与制度框架

行政约束力又是与政策密切相关的。政策研究范式中有两个重要概念，即政策工具和政策类型，实际上这两个重要概念亦构成了分析区域（行政）约束力的两个维度。

（一）政策工具、政策类型与区域约束力

1.政策工具。政策工具是政策制定主体研制与选择并具体加以运用以执行政策、解决政策问题、实现政策意图、达成政策目标的途径和手段。加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什（M.Howlett and M.Ramesh）根据政策工具的强制性程度将政策工具分为强制性工具、自愿性工具和混合性工具。相对而言，此种分类方法更具解释力，也更加合理。

2.政策类型。政策类型有不同的划分依据。根据本文的研究对象与研究问题，将采取依据政策层次的分类方式，即政策可分为元政策、基本政策、具体政策。

根据霍莱特和拉梅什根据政策工具的强制性程度将政策工具分为强制性工具、自愿性工具和混合性工具。我们可把区域约束力划分为强约束力、中约束力和弱约束力，其中强制性工具对应于强约束力，即强制或直接作用于政策对象。自愿性工具对应于弱约束，这种情形下很少或几乎没有政府干预，它是在自愿的基础上完成预定任务。而介于强制性工具与自愿性工具两者之间的政策工具则对应于中约束力。

对于不同地域组成的区域而言，为了维系区域的区域性，需要从政策制度的角度建立起区域约束力，可以分为以下情况：强约束力对应于区域政策制度的统筹与统一，中约束力对应的是各地政策制度的衔接与对接，而弱约束力则更倾向于各地政策制度的自愿与自主。

（二）大湾区高等教育政策导向与制度框架

最具大湾区元政策意义的是2019年2月中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）。同时，近几年以中共中央、国务院或国务院名义分别印发了四个重要政策文件。一是2019年8月中共中央、国务院印发《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（以下简称《深圳意见》）；二是2021年9月中共中央 国务院印发《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》（以下简称《前海方案》）；三是2021年9月中共中央 国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称《横琴方案》）；四是2022年6月国务院印发《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》（以下简称《南沙方案》）。以上四个综合性政策文本，在涉及高等教育方面，有一些基本的政策，但更多的是有关高等教育的具体政策，具有相当强的实践操作性。

作为大湾区高等教育的一项专门性的具体政策，2020年11月教育部和广东省人民政府联合印发了《推进粤港澳大湾区高等教育合作发展规划》（以下简称《高教规划》）。

无论是大湾区高等教育的元政策、基本政策，还是具体政策，从与区域约束力相关的角度，至少可以从以上政策文本中得出如下几点认识。

第一，大湾区高等教育合作发展的定位与目标要求适当增强区域约束力。

第二，大湾区的区域特点，尤其是粤港澳三地高等教育各具的特色与优势，如何既彰显特色，又优势互补，亟需加强区域约束力。

第三，中央支持大湾区形成国际科技创新中心，建设综合性国家科学中心，这对大湾区高等教育提出了集群发展的战略选择。大湾区高等教育教育集群发展战略选择的基本路向必然对区域约束力提出诉求。

第四，大湾区高等教育合作发展注重三地共同体的构建，达到共同发展的共赢效果。这是一种共存共荣的生存与发展模式，核心在于“共生”，即着眼于建设命运共同体。

基于以上认识，我们可将大湾区高等教育的区域（行政）约束力分为强约束力、中约束力和弱约束力，并与具体的政策制度设计相关联。也就是大湾区高等教育的政策制度设计，采用元政策、基本政策、具体政策三个层类的划分。基于大湾区高等教育合作发展的特殊区域性，有的需要体现强约束力，做到制度的统筹与统一；更多的则是中约束力，做好制度的衔接与对接（即规则的衔接与机制的对接），这种衔接与对接不是谁衔接与对接谁，而是强调衔接与对接的相互性。此外，自愿与自主的制度弱约束力也是必不可少的，能为大湾区三地发展的多样性提供一定的空间。在政策类型的每一个层类，大湾区高等教育的区域约束力与制度的关系框架都可作如下表述：强约束力——制度的统筹与统一，中约束力——制度的衔接与对接，弱约束力——制度的自主与自愿。也就是说，不论是大湾区高等教育的元政策，还是基本政策、具体政策，每一类政策，都包括着眼于制度统筹与统一、体现强约束力，三地制度衔接与对接、体现中约束力及制度自主与自愿、体现弱约束力这三个方面，最终构成了大湾区高等教育制度体系。

应当说，目前在中央政府的强力主导和大力支持下，以及粤港澳三地政府和各界的共同努力下，粤港澳大湾区建设的统筹协调机制和政策体系已初步构建，而关于大湾区高等教育合作发展的政策制度的“四梁八柱”也已经基本搭建起来，尤其在元制度和基本制度供给方面还是比较充分和有力的。当前和未来一个时间亟需进一步加强和完善具体制度的有效供给。同时，大湾区高等教育合作发展在加强政策引导的同时应加快推进立法规范，形成制度权威，这种区域立法形式是具有强约束力（尽管具体的法律条款可以是强约束力、中约束力或弱约束力的），它将有助于政策制度的实施和落实。

【本文系中国高等教育学会学术发展咨询委员会委员、华南师范大学粤港澳大湾区教育发展高等研究院院长卢晓中11月27日在2022高等教育国际论坛年会学者论坛上的报告】